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國際縱橫
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看美國與東盟的關係

作者 法廣

聽眾朋友,美國總統特朗普最近出席了由東盟主辦的系列峰會,試圖顯示他與東盟改善關係的願望。特朗普上台後,美國副總統彭斯、國務卿蒂勒森、國防部長馬蒂斯等高官相繼訪問東南亞,但特朗普對東南亞似乎缺乏興趣。在白宮10月公布的行程中,特朗普原定於11月14日回美國,而當天有各國領導人開會的主要議程,特朗普可能不等東亞峰會閉幕就離開菲律賓。這在美國國內招致批評。此後,白宮於11月3日宣布,特朗普將延長亞洲之行,出席東亞峰會14日的議程。

東盟從成立之初便一直與美國保持着良好的關係,在冷戰時期,東盟在表面上雖然沒有選邊站,但實際上是美國在東南亞地區的盟友。隨着冷戰的結束與中國的崛起,美國意識到世界的戰略重心已經發生轉移,華盛頓想從歐洲和中東脫身,轉入亞太地區,這便是奧巴馬上台後推出的亞太再平衡戰略,東盟國家自然成為該戰略的重要組成部分。但國際局勢瞬息萬變,新的危機和衝突又使本來就已經有些力不從心的美國更難對亞太做出更多的投入,其中主要的原因一是俄羅斯兼并克里米亞,歐洲國家要求美國加強在歐洲的軍事部署,二是伊斯蘭國恐怖組織的出現以及敘利亞戰爭的爆發,以及伊拉克和阿富汗安全局勢依然堪憂,使美國政府原以為可以用來落實亞太再平衡戰略的人力和物力無法到位。儘管如此,奧巴馬以及美國傳統精英階層還是一點一點努力推進其亞太戰略,在政治和軍事上加強了與其亞太盟國的合作,特別是實現了與越南的關係正常化,在經濟和貿易方面則推出了沒有中國參加的跨太平洋合作夥伴關係協定(TPP)。

但特朗普當選美國總統,入主白宮,奧巴馬政府的亞太戰略布局便幾乎被徹底顛覆。特朗普高喊美國第一的口號,只注重經濟與貿易,而且重在雙邊談判與較量,試圖讓美國獲得更多的好處,減少美國的外貿赤字,增加就業機會,但經貿與政治和軍事戰略往往是密不可分的,以跨太平洋合作夥伴關係協定為例,在經過漫長艱難的談判之後,終於在10月5日在美國亞特蘭大的部長級會議上籤約。12個簽約國包括:美國、日本、馬來西亞、越南、新加坡、文萊、澳大利亞、新西蘭、加拿大、墨西哥、智利和秘魯。協議旨在深化這些環太平洋國家之間的經貿聯繫,儘可能消除區內貿易壁壘,刺激增長。成員國還希望在經濟政策和監管法規等方面加強溝通。人們普遍認為,該協定是美國在亞太地區遏制中國的一招,是美國總統奧巴馬的一大戰績。美國官員對此也並不諱言,該協定旨在加強各成員國在經濟政策與監管法規方面的溝通,按照分析家們的說法,就是要在經貿領域設立規則,而不是由中國想怎麼做就怎麼做。特朗普一上台就立即宣布退出跨太平洋合作夥伴關係協定(TPP),他還要求有關國家在國防與軍事方面有更多的承擔,以便減輕美國的負擔。特朗普的政策使一些本與華盛頓步調一致的國家感到失望,並轉而向北京靠攏。以新加坡為例,在2016年海牙仲裁庭有關南海的仲裁案出爐之後,新加坡與美國保持一致,要求各方遵守仲裁判決,停止在南海改變現狀的單邊行為,新加坡還加強了與美國的軍事合作,美國的先進偵察機也進駐新加坡。如今,新加坡出現了政策大轉彎,新加坡總理李顯龍前不久訪問了北京,重新與中國修好。在2017年的香格里拉安全會議上,新加坡國防部長還直言批評美國退出跨太平洋合作夥伴關係協定,並表揚中國“成為亞太地區貿易的領頭羊”。

今年10月24日,在東盟防長會和東盟防長擴大會剛剛結束之際,即將接任東盟輪值主席國的新加坡防長黃永宏表示:為增進互信,明年東盟將與中國舉行首次海上聯合演練。隨後,中國於10月31日搶先主辦了一次由東盟幾個成員國參與的海上聯合搜救演習,以展示北京與南中國海周邊國家和平共處、積極合作的姿態。據報道,由中國海上搜救中心主辦,東盟國家搜救機構協辦的此次演練,參演船艇達20艘,飛機3架,參演人員約1000人。在現場,菲律賓、泰國、柬埔寨、老撾、緬甸、文萊等國派出搜救任務協調員、評估專家及聯絡官,參加演練指揮和評估等活動。此次中國開展與東盟國家之間的海上演習,在一定程度上表明了東盟國家目前的政治策略改變。面對日益龐大崛起的中國軍事力量,尤其是海軍軍事力量,實力遠遜於中國的東盟國家無法與之對抗,而只能是採取合作的姿態。

對此,有人提出質疑,美國正把東盟拱手讓給中國嗎?前不久,日本《朝日新聞》的前主編船橋洋一在《日本時報》上發表了一篇題為“我們把東盟輸給中國了嗎?”的文章。他在文章中討論到,東盟國家曾經的“經濟發展靠中國,安全防務靠美國”的“雙層框架”外交結構正在失衡。文章指出,不久前在新加坡舉行的香格里拉對會上,美國國防部長馬蒂斯套用丘吉爾的名言對聽眾表示:“請耐心等一等。我們用盡所有可能的選項後,美國人會做對事情的。”然而,與會東南亞人對馬蒂斯反應相當冷淡。特朗普政府單方面決定退出TPP,在貿易談判中表現出對雙邊協定的強烈傾向。這讓珍視多邊主義的東南亞國家聯盟成員國感到擔心。但更令人憂慮的是,美國對亞太地區的安全承諾變得日益不可靠。這些因素讓同中國深化合作成為更多東南亞國家的選擇。迄今,大多數東盟國家在經濟發展與合作方面靠中國,而安全事務仰賴美國。有研究者甚至稱這種結構為“雙層框架”。但是,隨着美國與中國關係的性質變得越來越零和,兩國對東盟國家的這種雙重聚焦越來越懷疑。對此,中國開始採取日益強硬的立場,表明其不再容忍這種“腳踏兩條船”的外交。而馬來西亞近日一系列地展現與中國深化合作的成果無疑印證了這種態勢。一位新加坡外交官解釋了馬來西亞 中國關係背後的幾個關鍵因素:首先,中國現在是馬來西亞的最大貿易夥伴,其次才是新加坡、日本和美國。因而,中國作為貿易夥伴遠超美國,且這種差距逐年擴大。其次,華人佔到馬來西亞人口多達22%,其華人身份意識日益上升。

現實是,如果中國進一步加強對南海的控制,就很有可能會謀求加強其與東南亞國家的安全合作。這將對這些國家與美國的安全關係產生不利影響,造成東盟成員國難以對域外大國之間的潛在衝突持“不站邊”原則。實際上,“東盟方式”恰恰是由成員國保持一種微妙中立所定義的。東盟的這種模糊、鬆散和隨意也是一種精明的生存策略。但是,這種策略的空間在迅速變窄。其根源在於害怕美國撤離該地區。這解釋了為什麼菲律賓、泰國和馬來西亞全都多米諾骨牌般地倒向中國。東盟現在可能確實“失去了”,就像大約70年前內戰推翻蔣介石國民黨政府時“失去”中國那樣。唯一的不同之處在於,這一次美國好像幾乎全然沒有意識到這一新情況的影響。

面對這種局面,有美國智庫表示,加強區域機構對維持亞洲和平至關重要。美國智庫亞洲協會政策研究院在其發布的報告中呼籲加強東盟和東亞峰會等現有的區域組織,以幫助促進各國之間的溝通,避免危機的發生。報告說,歷史恩怨與領土爭端所造成的區域國家間的信任赤字、地區主要大國間日益增加的戰略競爭是亞太安全環境所面臨的主要挑戰。報告還指出,在缺乏更大透明度的情況下,先進軍事和軍民兩用技術的發展進一步加深了地區鄰國間的不信任,導致它們加大軍備投入以防備它們所認為的他國具有的優勢。報告說,當地區各國感到自身不得不通過增加軍事部署與軍事活動來“遏制”鄰國,再加之國家間不信任的上升,將會進一步增加爆發衝突的風險。報告認為,快速軍事化的地區所面臨的一個最大風險是意外的風險和軍事升級。報告認為,若要降低這類風險,區域安全機構能夠發揮重要作用。這些機構可以發展務實有效的機制來避免危機和爭端的發生,或者是當衝突發生時,提供一個政策出口。亞太地區已經有很多多邊機構。亞洲協會政策研究會的報告認為,應當加強這些機構的作用並讓它們相互之間能有更好的聯繫與協調。報告以東亞峰會為例。報告認為,東亞峰會不應當僅僅是領導人交流的一個非正式的論壇,而應被當賦予更多必要的行動機制,使其在管理和解決地區爭議方面發揮有意義的作用。

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