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國際縱橫
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看中國與東歐的關係

作者 法廣

中國總理李克強前不久在布達佩斯出席亂第六次中國 中東歐國家領導人峰會,即所謂的中國-中東歐國家“16+1合作”機制,中國媒體報道說,今年是“16+1合作”啟動5周年,中方對5年來一些具有代表性的成果進行了梳理和彙總,形成成果清單,主要涵蓋政策溝通、互聯互通、經貿、金融、人文5大類,共200餘項具體成果。

對此,英國《金融時報》 刊登題為:中東歐“轉向中國”的文章,文章說,“16+1合作”機制贏得了中東歐國家的熱情歡迎,但歐盟中的西歐國家擔心,中國利用歐盟的中東歐成員影響歐盟的政治與戰略。

在匈牙利,它被讚譽為“向東方開放”。塞爾維亞當局將它視為“可靠友誼”的粘合劑,而波蘭政府將它描述為“巨大的機遇”。然而,以中國為首的中國-中東歐國家“16+1合作”機制在歐盟主要國家受到了更為尖刻的評論,外交官們擔心,它可能被北京方面用來破壞歐盟規則,以及利用歐盟內部日益加劇的東西方緊張關係。

該機制的催化劑是中國有能力為一些較貧窮的中東歐國家資助和建設所需的公路、鐵路、電廠以及其他基礎設施。但其行動已延伸到明顯的政治和戰略領域,讓主導歐盟議程的一些西歐大國產生了猜忌。

一位歐洲外交官表示:“這種次區域機制(不僅在布魯塞爾引發大量猜忌,而且在許多歐盟成員國政府也引發猜忌。” 另一位同樣要求匿名的歐洲高級外交官表示:“‘16+1合作’機制處理許多事情。其中一些正在觸及歐盟的職能,或者進入了歐盟和中國之間已經有倡議的新領域。我們看到的只是冰山一角。”

北京這顆明星顯然正在中歐和東歐國家冉冉升起。東歐政界與西歐同僚漸行漸遠,卻與北京方面拉近距離,這令人擔憂歐盟能否在投資規則上用一致論調同中國交涉。

匈牙利總理維克托在今年10月表示:“世界經濟重心正在從西方轉向東方;儘管西方世界仍有一些人否認這一點,但這種否認似乎並不合理。我們看到世界經濟重心從大西洋地區轉移到太平洋地區。這不是我的觀點,這是事實。”

華盛頓智庫戰略與國際研究中心與英國《金融時報》合作收集的數據顯示,自2012年以來,中國企業在國有銀行的支持下,宣布了約150億美元的基礎設施及其相關產業投資。亞洲項目主任喬納森•希爾曼表示:“對中國來說, 這16個國家不僅本身重要,而且還是進入歐盟的橋樑。”

儘管這與歐盟的結構性基金相比不算什麼,但這些承諾的投資受到了受益者的歡迎。

數據顯示,預計塞爾維亞將會獲得19億美元的基礎設施投資  中國與塞爾維亞擁有“全面戰略夥伴關係”和“全天候友誼”。匈牙利得到了約15億美元的投資承諾  中國與匈牙利有官方“高度互信”。捷克總統澤曼去年將其國家描述為“中華人民共和國進入歐盟的門戶”  中國與捷克宣布了約30億美元的交易。

歐盟一些人主要擔心兩個問題。第一個問題是,中國可能會加大努力,利用其在中東歐正在建立的影響力來阻礙歐盟對中國的某些共同政策。第二個問題是,“16+1合作”機制中的某些國家可能會利用與中國的牢固關係來加強與布魯塞爾談判時的立場。

歐洲外交官表示,這樣的變化可能會削弱布魯塞爾在應對與歐盟第二大貿易夥伴中國難以駕馭的關係時的效力。一個令人擔憂的問題是,中國為其企業爭取有保障合同的努力將破壞歐盟在公共採購方面的單一市場規則。這一問題尤為重要,因為布魯塞爾方面正推動實施一項針對外來投資的審查程序,這招致了北京方面的堅決反對,後者近年來向歐洲注入了創紀錄數量的資金。

今年9月,德國副總理兼外交部長加布里爾呼籲北京尊重“一個歐洲”的概念,並補充稱:“例如,如果我們不能成功地發展出針對中國的單一戰略, 那麼中國將會成功分化歐洲。”

對北京方面而言,“16+1合作”既蘊含商業目的也兼具戰略目的。中國希望擴大與其前社會主義盟友間的貿易與投資聯繫。中國還將這16個國家視為通往西歐的門戶,這對中國政府的“一帶一路”倡議意義重大,該倡議旨在為中國在亞歐64個國家中爭取市場與外交盟友  這是中國強大的國家領導人習近平的優先事項。

除了其宣稱的商業動機,北京方面也在利用與這些國家的關係達成其政治目的。中國官方媒體新華社稱,在去年在里加舉行的“16+1合作”領導人會晤中,中國總理李克強呼籲16國政府“妥善解決熱點問題,維護世界和平和地區穩定”。

一些歐洲的外交官將此解讀為,中國政府要求16國在有爭議的南中國海及其他北京方面極度關心的地緣政治問題上支持中國的立場,如反制流亡的西藏精神領袖達賴喇嘛,以及反對台灣方面的任何獨立舉動。

去年海牙國際仲裁庭裁決,中國對南中國海海上權利及資源的主張與國際法不符,就在歐盟討論如何對這一裁決做出回應時,中國政府影響力的潛在成果明朗起來。歐盟28個成員國進行了為期三天的艱難討論,之後歐盟外交官表示,主要來自匈牙利和希臘的反對成功弱化了歐盟的聲明,使之不直接提及中國。

最新的爆發點是今年9月由歐盟委員會主席容克提出的一個投資審查程序,理由是歐盟需要“保護其集體安全”。他堅稱關鍵的基礎設施項目或軍事技術公司的收購必須“透明,並進行審查和討論”。這項計畫反映了歐盟成員國之間在歐盟貿易政策開放程度上的深刻分歧。芬蘭、荷蘭和葡萄牙等國已表示出對歐盟介入各國職能專屬領域的擔憂。

然而,外交官和政策專家表示,事實證明中國的遊說有效地削弱了擬議審查過程,中國政府將之視為美國外國投資委員會的“小兄弟”,美國外國投資委員會近年來阻止了中國的多宗交易。歐洲的審查程序草案沒有賦予布魯塞爾迫使各國阻止並修改企業收購條款的權力。相反,外交官們稱,它為歐盟要求有關方面就正在進行的收購項目提交細節提供了法律依據,並允許歐盟的機構向成員國提供指導。

一些人辯稱,從中國在中東歐的記錄來看更有必要推行審查程序。匈牙利未能為一條投資29億美元、全長350千米的貝爾格萊德至布達佩斯的高速鐵路在匈牙利的部分進行競爭性招標,引發歐盟委員會調查該項目是否違反了歐盟的法律。

某些國家還擔心,“16+1合作”倡議有可能影響未來歐盟的投票。歐盟要求在共同外交和安全政策方面的大多數事宜(包括制裁)上必須一致通過,這實際上給予了每一個成員國否決權。如果“16+1合作”再吸納兩個歐盟成員國,那麼這13個國家就足以阻止歐盟按照特定多數表決機制決定的措施  歐盟大約80%的立法按照特定多數表決機製表決。

“16+1合作”機制國家中的一位外交官為該集團辯護稱,它是行事“完全透明”的“經濟工具”。這位外交官表示:“我知道有些人對此感到不安,但我們在‘16+1合作’機制中說,同時也對中國人說,我們是歐盟成員,我們遵守歐盟在中國問題上的所有共同立場。”

在申請加入歐盟的塞爾維亞,一方面是中國的吸引,另一方面是歐盟的拉攏,這導致它左右搖擺。貝爾格萊德特別經濟顧問克魯利在英國《金融時報》上撰文寫道,歐盟審查程序的威脅可能會趕走中國的投資,而塞爾維亞需要中國投資來獲得足夠的發展以加入歐盟。

一些懷疑者承認,圍繞“16+1合作”機制的摩擦反映了歐盟內部更廣泛的緊張關係,特別是一些東歐和西歐成員國之間的矛盾。布魯塞爾一直與匈牙利和波蘭不和, 因為歐盟指責它們違反了歐盟的規則和價值觀。

還有媒體分析說,在對待中東歐國家時,中國方面卻避談政治領域的合作,只是單純地進行經貿與人文交流等方面的合作。這一點明顯不符合中國外交一貫的思路。 之所以對中東歐國家避談政治合作,中國主要是從地緣政治的角度來考慮的。首先,中東歐國家作為歐盟的一個重要組成部分,如果中國過分強調政治合作,肯定會引發歐盟的警惕。其次,俄羅斯的戰略緩衝區也在中東歐,中國貿然強化與中東歐的政治合作,也必然會引發俄羅斯的反感。冷戰時期,東歐國家曾經是蘇聯的盟國,是對抗西方的前沿。儘管冷戰結束,但東歐國家仍然是俄羅斯的一個戰略緩衝,歐盟東擴、北約東擴被認為嚴重擠壓了俄羅斯的外交空間。 因此,對於中國來講,避開與中東歐地區的政治合作,可能使中國減少許多外部壓力。同時,強化與中東歐的合作不僅僅是“一帶一路”戰略的一個組成部分,更重要的是中國不僅可以拓展中東歐市場,還可以通過中東歐進入西歐。 另外,長期以來,中國外交重視大國外交、周邊外交和發展中國家,而對“中等國家”這一環節較弱。中東歐地區過去是中國外交的一塊短板。隨着中國與中東歐“1+16”機制的不斷發展,中國將補上對這一地區的“外交短板”,構建起更為完整的全方位和平衡外交新格局。

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